Шта доносе прелазне и завршне одредбе Закона о слободи вероисповести

Расправа у црногорском парламенту и усвајање Закона о слободи вероисповести (пун назив: Закон о слободи вјероисповјести или увјерења и правном положају вјерских заједница) узбуркале су страсти и у Црној Гори и у региону. Закон су пратиле и прате полемике, протести, и оштра подела између оних који га подржавају и оних који му се противе. Ставови две стране су, као и у већини случајева на овим просторима, потпуно супротстављени и чини се непомирљиви.

У моменту писања овог текста објављена је вест да је председник Црне Горе потписао Закон о слободи вероисповести. Остао је још последњи корак да се Закон објави у Службеном листу Црне Горе и да ступи на снагу. Напомињемо и да смо пред собом имали предлог Закона који је објављен на веб страници Скупштине Црне Горе (http://zakoni.skupstina.me/zakoni/web/dokumenta/zakoni-i-drugi-akti/884/2178-12812-23-3-19-7.pdf) и да нисмо успели да пронађемо текст који је усвојен.

Можемо са великом дозом сигурности претпоставити да ће се дебата о закону преселити у Уставни суд Црне Горе и да ће судије овог суда одлучити да ли је закон, односно неке његове одредбе, у сагласности са Уставом Црне Горе. Могуће је да ће се ово питање у догледно време наћи и пред Европским судом за људска права.

У узбурканој атмосфери, правна аргументација није била у првом плану, али ће се уско стручна питања у жижу враћати што време буде даље одмицало.

У овом тексту бавимо се искључиво питањима могућег утицаја одредаба из чл. 62, 63 и 64 закона на право на имовину које је прокламовано у члану 1 Протокола 1 уз Европску конвенцију о људским правима и основним слободама.

Наведене одредбе (предлога) закона гласе:

Члан 62

Вјерски објекти и земљисте које користе вјерске заједнице на територији Цме Горе који су изграђени, односно прибављени из јавних прихода државе или су били у државној својини до 1. децембра 1918. године, и за које не постоје докази о праву својине вјерских заједница, као култума баштина Цме Горе, државна су својина.

Вјерски објекти који су изграђени на територији Цме Горе заједничким улагањима грађана до 1. децембра 1918. године, а за које не постоје докази о праву својине, као култума баштина Цме Горе, државна су својина.

У погледу постојања доказа о чињеницама из ст. 1 и 2 овог члана примијениће се доказна средства и правила доказивања у складу са Законом о управном поступку и супсидијамо Законом о парничном поступку.

Члан 63

Орган управе надлезан за послове имовине дузан је да, у року од годину дана од дана ступања на снагу овог закона, утврди вјерске објекте и земљиште који су у смислу члана 62 овог закона државна својина, изврши њихов попис и поднесе захтјев за упис права државне својине на тим непокретностима у катастар непокретности.

Орган управе надлежан за послове катастра дузан је да упис захтјева из става 1 овог члана изврси у року од 15 дана од дана подношења захтјева, о чему, без одлагања, обавјештава вјерску заједницу која користи објекте и земљиште из става 1 овог члана.

Члан 64

По правоснажности одлуке којом се врши упис права државне својине у катастар непокретности у складу са чланом 62 ст. 1 и 2 овог закона, вјерска заједница наставља са коришћењем објеката и земљишта који су предмет уписа до одлуке државног органа надлежног за одлучивање о државини, коришћењу и располагању овим објектима и земљиштем.

Интересантно је да су овако важне одредбе своје место нашле у прелазним и завршним одредбама закона. Где год се, међутим, оне у закону налазиле, њихове последице су изузетно значајне и због тога смо се определили да се осврнемо управо и само на њих.

Члан 1 Протокола 1. уз Европску конвенцију предвиђа следеће:

Свако физичко и правно лице има право на неометано уживање своје имовине. Нико не може бити лишен своје имовине, осим у јавном интересу и под условима предвиђеним законом и општим начелима међународног права.

Претходне одредбе, међутим, ни на који начин не утичу на право државе да примјењује законе које сматра потребним да би регулисала коришћење имовине у складу с општим интересима или да би обезбједила наплату пореза или других дажбина или казни.

Прави смисао одредаба Европске конвенције не налазимо у самом тексту Конвенције, већ у одлукама Европског суда за људска права.

Европски суд у предметима који се односе на повреду права на имовину разматра најпре да ли је дошло до мешања државе у право на имовину апликанта.

Уколико утврди да је дошло до мешања суд ће размотрити:

• Да ли је мешање било у складу са домаћим законом? и
• Да ли је било оправдано јавним интересом?

Уколико су одговори на питања под 2 и 3 потврдни, Суд ће испитати и

• Да ли мешање пропорционално циљу који се жели постићи? (примена правичног баланса између прокламованог јавног интереса и ускраћивања права појединца)

На крају, мешање државе у мирно уживање права на имовину мора бити и у складу са општим начелима међународног права.

Случај који се може сматрати релевантним за нашу тему, а који је одлучен пред Европским судом за људска права био је случај Holy Monasteries v. Greece (Бројеви представки 13092/87 и 13984/88, пресуда од 9. децембра 1994. године). Околности случаја биле су следеће:

Осам манастира је поднело представке против Грчке 1987. године и 1988. године због повреде права на имовину, али и повреде права загарантованих члановима 6, 9, 11, 13 и 14 Конвенције.

Манастири који су основани између IX и XIII века стекли су значајну имовину и то нарочито донацијама прикупљеним пре стварања грчке државе 1829. године, с тим што је значајан део те имовине одузет током првих година државе Грчке. Сами манастири су поклањали читаве поседе држави или појединцима. Током византијске и османске империје, манастири и верске институције су биле једине институције које су обављале важне друштвене, културне и образовне функције. Чак и у XИX веку, након стварања модерне грчке државе, они су још увек обављали неке од тих функција. Држава никада није доводила у питање својину над њима, а у неколико наврата је држава у свом Службеном гласнику/листу објављивала уредбе у којима им је призната својина над овом имовином.

Осим имовине која је вековима стицана, манастири су у новије време прикупили бројне парцеле и зграде, било као поклон, заоставштину или куповином. Према закону бр. 4684/1930, њихово земљиште и зграде су класификовани као „имовина која треба да се реализује“ или „имовина која би требало да се задржи“.

Друга категорија је обухватала имовину која се сматрала неопходном за потребе манастира, узимајући у обзир број његових чланова и његову историјску вредност као место ходочашћа и они су наведени у декрету који је усвојен на предлог министра за образовање и верска питања. Одговорност за „имовину која би требало да се задржи“ је била дата манастирима и њено спровођење је регулисано декретом из марта 1932. године. Њиме је предвиђено да се приходи који потичу од самог манастира користе за његово унапређење (санирање губитака, поправке и одржавање зграда и унапређење образовних сврха). Одговорност за управљање „имовином која треба да се реализује“ била је пренета на Канцеларију за управљање црквеном имовином (КУЦИ).

Устав из 1952. године је овластио државу да експроприше земљиште у корист сиромашних пољопривредника и сточара у периоду од три године од ступања на снагу. Међутим, у складу са прелазном одредбом Устава, Грчка православна црква и држава су склопиле споразум по којем се држава одрекла својих права из Устава која се односе на експропријацију или принудни закуп имовине грчке цркве. Споразумом је предвиђено да ће црква и манастири пренети 4/5 свог пољопривредног земљишта и 2/3 земље својих пашњака, а заузврат би добили трећину стварне вредности те имовине.

Закон бр. 1700/1987

Овај закон који је објављен у Службеном гласнику 6. маја 1987. године, изменио је правила о управљању и заступању манастирске имовине у надлежности КУЦИ. Њиме је предвиђено да држава, у року од шест месеци од дана објављивања, постане власник целокупне манастирске имовине, осим уколико манастири докажу да је њихово власништво успостављено било одговарајућим актом, било законском одредбом, било правноснажном судском одлуком против државе. Значајно је напоменути да су својинске трансакције могле бити регистроване тек након 1856. године (када је усвојен Закон о регистрацији непокретности и стварних права у вези с њима). Слично томе, Грађански законик је захтевао да се заоставштине и наследства региструју тек од 1946. године.

Закон је предвидео да у року од два месеца, по истеку наведеног шестомесечног периода, свако правно и физичко лице које поседује неку од зграда за које се „сматра да припадају држави“ мора пребацити на одговарајуће одељење за пољопривреду или шумарство. Уколико ово пропусти да учини, поменута државна тела ће накнадно донети одговарајуће решење за деложацију које ће бити извршно у року од 15 дана. Исељена особа може поднети захтев за судску ревизију овог решења, али он неће имати одложно дејство.

Закон 1811/1988

Након што је доношење овог закона изазвало оштру реакцију грчке цркве, одржан је низ састанака Владе и Синода који су резултирали споразумом према којем ће манастири део своје имовине пренети држави. Синод је закључио споразум са државом 1988. године након чега је 149 манастира (међу којима и неки од апликаната) пренело на државу своје пољопривредно и шумско имање; 47 манастира је навело да нема никакву имовину која би потпадала под ону предвиђену споразумом. Парламент је ратификовао споразум у члану 1 Закона бр. 1811/1988 којим је предвиђено да ће се управљање градском имовином манастира које нису стране споразума вратити Синоду грчке цркве, док ће се на остатак имовине тих манастира применити одредбе закона 1700/1987.

Према Споразуму, манастири су морали да пренесу сво своје пољопривредно и шумско земљиште, осим оног у кругу од 200 метара; мора се тражити мишљење манастира пре него што се у њиховој близини оформе установе, ресторани или пословни објекти. Манастири су овлашћени да задрже део своје првобитне имовине, под условом да укупна површина задржаног земљишта не прелази 500.000 квадратних метара шуме или 200.000 квадратних метара пољопривредног земљишта и 20% земљишта употребљивог за туристичке сврхе. Грчкој цркви је додељено 40% земље која је укључена у урбанистички план развоја након 1952. године. Коначно, земљиште које је у власништву манастира на основу правног акта, тестамента или поклона је изузето из преноса. У замену за пренос власништва, држава се обавезала да плати стипендију за 85 свештеника и да потроши 1% буџетских средстава намењених цркви за финансијску подршку манастира потписника Споразума.

Поједини манастири су тврдили да је овај Споразум ништав из више разлога: (1) склопио га је Синод као административно тело цркве, без икаквог правног капацитета; (2) надбискупи и митрополити који су учестовали у изради споразума нису били статутарни представници Синода; (3) да парцеле земљишта које би требало пренети држави нису прецизно ограничени, не помиње се њихова лоакција, површина или границе; (4) грчку државу није заступао статутарни заступник; (5) у време склапања Споразума, КУЦИ је био задужен за управљање и заступање имовине манастира, а власништво је већ било пребачено на државу по закону бр. 1700; (6) овлашћења издата Синоду нису била нотарски оверена сагласно закону; (7) услови које су манастири поставили за закључење Споразума нису били адекватно пренети у његовом коначном тексту.

У судском спору који је вођен пред судом у Атини, тужба једног од манастира је одбијена, а ова пресуда је потврђена у другостепеном поступку. Судови нису прихватили ниједан од претходно побројаних аргумената које је манастир изнео у своју корист.

Повреда права

Апликанти су у представци указали да им је повређено право на имовину преношењем дела своје имовине на државу према наведеним законима. Тврдили су да спорни закони нису били у складу са Конвенцијом. Са друге стране, Влада је тврдила да у односу на манастире нису предузете практично никакве мере у примени закона.

Суд је најпре навео да његова улога није да генерално процењује релевантне прописе, али је у обавези да, у мери у којој је то могуће, испита спорна питања која су отворена пред њим. У том смислу, суд се фокусирао на испитивање спорних закона у мери у којој они утичу на право на имовину апликаната.

I) Да ли је било задирања у право на имовину апликаната

Влада Грчке је у свом обраћању навела да је у закону коришћен термин „који ће се сматрати власништвом државе…“ што је у стварности значило пуку претпоставку о власништву. Поменути израз није значио да је држава уствари стекла власништво на спорној имовини, док је са друге стране манастирима омогућено да своје власништво докажу пред судом.

Суд је навео да је држава створила претпоставку о државном власништву чиме је пребацила терет доказивања на апликанте који своје власништво могу да докажу само ако имају уредно регистровану власничку исправу, уколико им власништво проистиче из закона или из правноснажне судске одлуке против државе. Закон није предвидео ниједан други начин доказивања власништва над предметном имовином (нпр. пресуда против другог лица ил ибило који други доказ који не улази у оне прописане законом).

Суд је констатовао да су манастири успостављени много пре стварања грчке државе и да су током векова нагомилали значајну непокретну имовину. Несумњиво је да су власничке исправе из времена византијске или отоманске империје изгубљене или уништене. У контексту тог и таквог земљишта које је у поседу апликаната толико дуго, чак и ако није било законитог власништва, период држања у поседу је био довољно дуг, да би се апликанти могли ослонити на одржај, како у погледу државе, тако и у погледу трећих лица до момента када су спорни закони ступили на снагу. Сходно томе, Суд је дао посебан значај стицању имовине „ванредним одржајем“ с обзиром на то да у Грчкој, пре 1856. године, није постојао никакав регистар власништва непокретности, док се пре 1946. године нису могли регистровати власништво, поклони и заоставштина.

Надаље, држави „која се сматра власником“ пољопривредног и шумског добра се аутоматски даје на коришћење и поседовање ово замљиште, у складу са законом. По мишљењу Суда, то није само процедурално правило које се односи на терет доказивања, већ и материјалноправна одредба чији је ефекат пренос власништва на државу.

Суд је такође указао на чињеницу да је апликантима остављен рок од два месеца да пренесу власништво на државу, јер се у противном доноси извршно решење о деложацији. Што се правних лекова који су на располагању странкама тиче, Суд је приметио да они немају суспензивно дејство.

Влада се ослонила и на чињеницу да ниједан од апликаната није морао да пренесе имовину на државу, нити су добили налог за исељење, а узимајући у обзир Споразум Синода и Владе, неспорно је да закон бр. 1700/1987 остаје само мртво слово на папиру. Међутим, Суд је указао да ниједан од манастира није потписао овај Споразум, сходно чему се поменути закон односи на њих, док околност да још увек није издат налог за деложацију не мора да значи да то неће бити учињено, посебно имајући у виду судске пресуде у Грчкој које су и даље биле на снази.

На основу свега изнетог, Суд је закључио да је дошло до мешања у право на имовину апликаната.

II) Да ли је мешање тежило легитимном циљу

Апликанти су тврдили да нема ниједног легитимног циља који се желео заштитити, с обзиром на то да намера законодавца није била да се земљиште пренесе пољопривредницима који је нису имали, већ да се желело стицање профита. Закон је заиста предвидео пренос права коришћења на пољопривреднике, али норма није била обавезујућег карактера. Стога, да је држава заиста желела да води социјалну политику, она је то могла постићи без задирања у право на имовину апликаната.

Суд је приметио да се у образложењу предлога закона који је поднесен Парламенту наводе разлози за оспорене мере – окончање илегалне продаје предметног землјишта, спречавање напуштања или неконтролисани развој тог землјишта. Необавезна природа преноса коришћења землјишта на полјопривреднике или полјопривредне задруге и уклјучивање јавних тела међу кориснике таквих трансфера може побудити одређену сумњу у разлоге за наметање ових мера, али они не могу бити доволјни да се лише општег цилја Закона бр. 1700/1987 и његовог легитимитета у контексту јавног интереса.

III) Пропорционалност мешања

Суд је навео да је 1952. године грчко законодавство предузело мере за експропријацију великог дела манастирске пољопривредне имовине. Ни 1952. године, нити 1987. године манастири више нису обављали исте друштвене, образовне или културне функције које су имали пре успостављања грчке државе. Такође, законодавац је предвидео обештећење у висини 1/3 стварне вредности експроприсаног земљишта, с тим што такве одредбе о обештећењу није било у закону бр. 1700/1987.

Предвиђена законска решења у спорним законима су била таква да их Суд није могао сматрати плаћањем адекватног обештећења. Стога, апликантима је наметнут несразмеран терет лишавањем имовине, док спорни закон не постиже правичну равнотежу између супротстављених интереса.

У том смислу, Суд је закључио да је дошло до повреде члана 1 Првог протокола уз Конвенцију. Одлука Суда је доступна на следећем линку: http://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-57906 .

Што се тиче осталих повреда права које су подносиоци навели у представкама, Европски суд их није разматрао, већ се задовољио утврђивањем повреде права на имовину.

***

Сличности у поступању грчког и црногорског законодавца несумњиво има. И предмет Светих манастира и ситуација са имовином СПЦ у Црној Гори одликује комплексно чињенично стање које се односило на решење питања власништва над манастирима и црквама. Имовина је у оба случаја створена у даљој прошлости, а свакако много пре доношења закона који претендују да реше питање својине над том имовином.

Релевантни закони (и грчки и црногорски) прописују да ће, уколико цркве не докажу да су стекле право својине на имовини у складу са начинима предвиђеним законима усвојеним неколико десетина или стотина година након стицања имовине, као власник те имовине бити уписана држава. У обе ситуације (и грчке и црногорске) се, у бити, фактички успоставља презумпција да имовина припада држави, док је на црквама да покушају да је оспоре.

У односу на критеријуме које примењује Европски суд за људска права може се претпоставити да ће Суд стати на становиште да је дошло до мешања државе у право на имовину апликанта, и да је постојао домаћи закон по коме је мешање спроведено. Да ли је мешање било оправдано јавним интересом Суд ће морати да цени у односу на конкретне околности. У образложењу предлога закона предлогач је навео и следеће:

Обнављањем државне независности 2006. године, Црна Гора је стекла и право и обавезу да на својој територији уреди корпус вјерских права и слобода, односно, да нормира положај вјерских заједница и њихових односа са државом.

На уставном нивоу то је урадила 2007. године, а на подуставном нивоу још увијек је у примјени Закон о правном положају вјерских заједница из 1977. године ( „Сл. Лист СРЦГ“, број 9/77).

Имајући у виду да Црна Гора данас функционисе у битно другацијем правном, политичком и друштвеном систему, те да се налази у процесу претприступних преговора за чланство у Европској унији, то подразумијева обавезу усклађивања националног законодавства са правном тековином Европске уније.

Нови правни оквир треба да представља оптимално рјешење које ће у складу са уставним смјерницама уважити најважније међународне стандарде у овој области и истовремено уважити друствене и вјерске посебности Црне Горе.

Овакво образложење може се прихватити у односу на неопходност промене правног оквира, али остаје велико питање колико оно оправдава овако значајну интервенцију у имовинска права. Уколико би и успело да задовољи критеријум постојања јавног интереса, дошли бисмо до највеће препреке, а то је питање пропорционалности мешања циљу који се жели постићи, односно до питања да ли је постигнут правични баланс између прокламованог јавног интереса и ускраћивања права појединца, односно верске заједнице. Чини нам се да су аргументи да правични баланс није постигнут довољно убедљиви.

Питања постављена у овом тексту могу се у овом тренутку сматрати хипотетичким правним питањима, која се лако могу претворити у реалне захтеве изнете пред Уставни суд Црне Горе и пред Европски суд за људска права. Остаје нам да сачекамо да видимо да ли ће до тога доћи и какав ће коначан исход бити.

Овај текст је настао у сарадњи са колегом адвокатом Душаном Игњатовићем који је у највећем делу омогућио да овај текст добије коначни облик.

Извор:
MIHAILO LAW BLOG