Како нестаје светски поредак?

Пише: РИЧАРД Н. ХАС

Данашње стање међународних односа асоцира на средину 19. века. Време је да се извуку поуке како свет не би склизнуо у нову катастрофу

Стабилан светски поредак је ретка ствар. Кад се појави, он је углавном последица великих потреса који стварају жељу и услове за нечим новим. Он захтева стабилну дистрибуцију моћи и широко прихватање правила која уређују вођење међународних односа. Он такође захтева и вешто државништво, јер се поредак не рађа, већ се ствара. И без обзира на то колико су погодни почетни услови или јака првобитна жеља, одржавати светски поредак захтева креативну дипломатију, функционалне институције и ефикасну акцију усмерену на његово подешавање онда кад се околности промене, као и на подупирање када се суочи са изазовима.

Чак и најбоље вођен поредак напослетку неизбежно дође до свог краја. Баланс моћи који га подупире се изгуби. Институције које га одржавају не успеју да се прилагоде новим условима. Неке државе падају, друге се уздижу као резултат променљивих капацитета, несталних воља и растућих амбиција. Они који су одговорни за одржавање поретка чине грешке, како у ономе што бирају да раде, тако и у ономе што не бирају.

Али ако је крај сваког поретка неизбежан, тајминг и начин његовог завршетка нису. Нити је оно што долази након њега неизбежно. Поретци се свршавају након дуготрајног опадања, не нестају у изненадним колапсима. А исто онако као што одржавање поретка зависи од ефикасног државништва и ефикасних потеза, добра политика и проактивна дипломатија могу помоћи у утврђивању тога како се опадање одвија и шта оно доноси. Међутим, како би се то догодило, нешто друго мора да претходи: свест о томе да се стари поредак никада неће вратити и да су покушаји његовог обнављања узалудни. Као и код сваког краја, како би кренули даље морамо најпре да прихватимо реалност.

У потрази за паралелама са садашњим светом, академици и практичари су се враћали све до периода античке Грчке, у којој је успон нове силе резултовао ратом између Атине и Спарте, или периода након Првог светског рата у којем су изолационистичке Сједињене Државе и већи део Европе седели скрштених руку док су Немачка и Јапан игнорисали споразуме и нападали своје суседе. Међутим, паралела која боље одсликава садашњост је она која је везана за „Европски концерт“ 19. века – најважнији и најуспешнији подухват за изградњу и одржање светског поретка, све до нашег доба. Од 1815. до избијања Првог светског рата, поредак успостављен на Бечком конгресу је дефинисао многе међународне односе и успостављао основна правила међународног општења (премда често није успевао да их наметне). Он пружа модел како колективно уредити безбедност у мултиполарном свету.

Пропаст тог поретка и оно што је уследило пружа нам поучне лекције за садашњост – али и ургентно упозорење. То што је поредак у неповратном опадању не значи да су хаос и страдање неминовни. Али ако се опадањем буде лоше управљало, могла би да нас задеси катастрофа.

ИЗ ПЕПЕЛА
Светски поредак друге половине 20. и првог дела 21. века је изникао из катаклизме два светска рата. Поредак из 19. века је уследио након међународног претумбавања проистеклог из Наполеонових ратова који су, након Француске револуције и успона Наполеона Бонапарте, разарали Европу дуже од деценије. Након што су победили Наполеона и његове армије, победоносни савезници – Аустрија, Пруска, Русија и Уједињено Краљевство (све велике силе свога доба) – су се састали у Бечу 1814. и 1815. године. На Бечки конгрес су дошли са намером да се обезбеде да француска војска више никада неће угрозити њихове земље, а да револуционарни покрети никада неће угрозити њихове монархије. Победничке силе су такође направиле мудар избор да интегришу поражену Француску, што је курс потпуно различит од оног који је примењен према Немачкој након Првог светског рата, а понешто различит и од онога одабраног за Русију након Хладног рата.

Конгрес је успоставио систем познат као „Европски концерт“. Иако је био центриран на Европу, он је конституисао глобални поредак свог доба, с обзиром на доминантну позицију Европе и Европљана у свету. Постојао је сет слагања о односима између држава, пре свега у виду споразума да се искључи могућност инвазије на другу земљу или мешање у унутрашња питања друге земље без њене дозволе. Сирови војни баланс је разуверавао било коју државу која би се нашла пред искушењем да збаци поредак да уопште и покуша такво нешто (и спречавао успех оних које би се на такав корак ипак усудиле). Министри иностраних послова су се састајали (на ономе што ће постати познато као „конгреси“) кад год би се појавило неко значајно питање. Концерт је био конзервативан у правом смислу те речи. Бечки споразум је направио бројна територијална прилагођавања, да би потом фиксирао европске границе, допуштајући промену само уколико се са тим сложе све потписнице. Споразум је такође „чинио шта је могао“ да подржи монархије и охрабри их на међусобну помоћ (као што је Француска учинила у Шпанији 1823. године) уколико би биле угрожене народним устанцима.

Концерт је функционисано не због тога што је постојало потпуно слагање великих сила о свакој тачки споразума, него зато што је свака држава имала своје разлоге да подржава систем. Аустрија је била најзаинтересованија за отпор снагама либерализма које су угрожавале монархију. Уједињено Краљевство је било фокусирано на спречавање обнављања изазова из Француске, уз истовремену заштиту од потенцијалне претње из Русије (што је подразумевало да се Француска не ослаби толико да не буде у стању да учествује у сузбијању претње из Русије). Али било је довољно преклапања интереса и консензуса о питањима првог реда да се спречи рат између великих сила тог времена.

Концерт је практично трајао читав век, до почетка Првог светског рата. Али дуго пре формалног краја је изгубио свој смисао. Револуционарни таласи који су погодили Европу 1830. и 1848. су открили границе тога шта чланице могу да учине како би очувале постојећи поредак унутар држава пред лицем народног притиска. Потом је, што је још важније, уследио Кримски рат. Привидно вођен због судбине хришћана унутар Османске империје, у стварности се водио за контролу територија империје која је трулила. Конфликт је окупио Француску, Уједињено Краљевство и Османску империју против Русије. Трајао је две и по године, од 1853. до 1856. Био је то скуп рат који је открио границе способности концерта да спречава оружани сукоб између великих сила; њихова међусобна учтивост – која је концерт уопште чинила могућим – није више постојала. Потоњи ратови између Аустрије и Пруске и Пруске и Француске су показали да су се ратови великих сила вратили у срце Европе након дугог застоја. Испод површине, немачка снага је расла, а царства су трулила. Ова комбинација је поставила позорницу са Први светски рат и крај онога што је представљао концерт.

КОЈЕ СУ БОЉКЕ ПОРЕТКА?
Које се лекције могу извући из ове приче? Више од било чега другог, успон и пад великих сила детерминише виталност поретка, јер промене у економској снази, политичкој кохезији и војној моћи утичу на то шта државе могу и желе да раде изван својих граница. Током друге половине деветнаестог века и почетком двадесетог, дошло је до успона моћне, уједињене Немачке и савременог Јапана; Османска империја и царска Русија су биле у паду; а Француска и Уједињено Краљевство су јачали, али не довољно. Те промене су обориле баланс моћи који се налазио у темељима концерта, а нарочито је Немачка почела да посматра статус кво као неспојив са њеним интересима.

Промене у технолошком и политичком смислу су такође утицале на баланс. Народни захтеви за демократску партиципацију и скокови национализма током концерта су били унутрашња претња за статус кво, док су нови облици транспорта, комуникација и наоружања трансформисали политику, економију и ратоводство. Услови који су помогли успон концерта су постепено бивали поништени.

Међутим, било би превише детерминистички приписати историју само актуелним условима. Државништво и даље има своју улогу. То што је концерт настао и трајао толико дуго показује значај људског фактора. Дипломате које су га створиле – Метерних из Аустрије, Таљеран из Француске, Каселреј из Уједињеног Краљевства – су биле изузетне. Чињеница да је концерт сачувао мир упркос јазу између либералнијих земаља – Француске и Уједињеног Краљевства – и њихових конзервативнијих партнера показује да земље са различитим политичким системима и афинитетима могу заједно да раде како би очувале међународни поредак. Мало тога што се у историји догоди као добро или лоше је неизбежно. Кримски рат је могао да буде избегнут да су способнији и пажљивији лидери били на позорници. Далеко од тога да постоји недвосмсилен одговор на питање да ли су руске активности захтевале војни одговор Француске и Уједињеног Краљевства у стилу и обиму који се догодио. То што су дотичне земље учиниле то што су учиниле такође истиче фактор моћи и опасности национализма. Први светски рат је добрим делом избио зато што наследници Ота фон Бизмарка нису били у стању да артикулишу моћ модерне немачке државе за чији настанак је он учинио тако много.

Овде се истичу још две лекције. Прво, нису само главна питања та која могу да изазову слабљење поретка. Солидарност великих сила концерта се окончала не због неспоразума поводом друштвеног или политичког поретка унутар Европе, него због конкуренције на њеној периферији. И друго, пошто се поретци пре окончавају цвиљењем него експлозијом, процес опадања често није очигледан доносиоцима одлука све док не доспе у поодмаклу фазу. До избијања Првог светског рата, када је постало очигледно да Европски концерт више не може да се одржи, било је прекасно да се он спасе, па чак и да се управља његовим распадом.

ПРИЧА О ДВА ПОРЕТКА
Светски поредак који је настао као епилог Другог светског рата се током већег дела свог постојања састојао од два паралелна поретка. Један је изникао из Хладног рата између Сједињених Држава и Совјетског Савеза. У његовој сржи је био сирови баланс војне снаге у Европи и Азији, подржан нуклеарним фактором одвраћања. Две стране су показивале степен уздржаности у свом ривалитету. „Ролбек“ – хладноратовски термин за оно што се данас назива „сменом режима“ – је био одбачен као некористан и суманут. Обе стране су се држале неформалних правила која су укључивала здрав респект за интересне сфере и савезнике друге стране. На крају се дошло до слагања поводом политичког поретка унутар Европе – основне арене хладноратовског такмичења – па је 1975. то узајамно слагање кодификовано у Хелсиншкој декларацији (повељи). Чак и у подељеном свету, два центра моћи су се сложила о томе како ће се водити надметање. Њихов поредак је био поредак базиран на средствима, а не на циљевима. То што су постојала само два центра моћи је олакшавало постизање таквог споразума.

Други послератни поредак је био либерални поредак који је функционисано раме уз раме са оним хладноратовским. Демократије су биле главне учеснице овог прегнућа, у којем су финансијска помоћ и трговина коришћени за јачање веза и изградњу владавине права унутар и између држава. Економска димензија овог поретка је била дизајнирана тако да изнедри свет (или прецизније његову некомунистичку половину) дефинисан трговином, развојем и функционалним монетарним операцијама. Слободна трговина би постала мотор економског раста и везала би државе једну за другу тако да рат постане прескуп. Долар је прихваћен као de facto светска валута.

Дипломатска димензија поретка је дала значај Уједињеним нацијама. Идеја је била та да би стални светски форум могао да спречи или реши међународне спорове. Савет безбедности УН, са својих пет великих сила као сталним чланицама и додатним местима за ротирајуће чланице, оркестрирао би међународне односе. Но, поредак је исто тако зависио и од спремности некомунистичког света (пре свега америчких савезника) да прихвате амерички примат. Како се испоставило, били су спремни на то јер су Сједињене Државе тада углавном биле перципиране као релативно добронамеран хегемон који је изазивао дивљење како због онога што је представљао код куће, тако и због онога што је чинио у свету.

Оба ова поретка су служила интересима Сједињених Држава. Мир у Европи и Азији је одржаван по цени коју је растућа америчка економија лако могла да приушти. Увећана међународна трговина и прилике за инвестиције допринеле су америчком економском расту. Временом се све више земаља придруживало демократском блоку. Ни један ни други поредак није представљао савршен консензус, него је уместо тога сваки нудио довољно тачака слагања да није на себе навлачио директно супротстављање. Тамо где је америчка спољна политика упала у невоље – као у Вијетнаму и Ираку – разлог није био у обавезама према савезницима или бризи за поредак, већ у свесним одлукама да се воде скупи ратови на основу лоших процена и савета.

ЗНАКОВИ ТРУЉЕЊА
Данас су оба поретка ослабљена. Иако се сам Хладни рат одавно завршио, поредак који је он створио се распадао далеко постепеније – делом и због тога што западна настојања за интеграцију Русије у либерални светски поредак нису постигла много. Један знак опадања поретка Хладног рата била је инвазија Кувајта коју је покренуо Садам Хусеин 1990, што је нешто што би Москва сасвим сигурно спречила у годинама пре тога под аргументацијом да је превише ризично. Иако нуклеарни фактор одвраћања и даље стоји, нешто од споразума о контроли наоружања који га подупиру је поцепано, а преостали дотрајавају.

Иако је Русија избегавала било какав директни војни окршај са НАТО-ом, она је упркос томе показала растућу спремност да поремети статус кво: кроз своју примену силе у Грузији 2008. и у Украјини од 2014, своју често неселективну војну интервенцију у Сирији и своју агресивну примену сајбер ратовања за утицај на политичке исходе у Сједињеним Државама, Европи и другде. Све то представља одбацивање основних ограничења везаних за стари поредак. Са руске тачке гледишта, исто се може рећи за ширење НАТО-а, што је иницијатива очигледно супротстављена савету Винстона Черчила: „У победи: великодушност“. Русија је такође осудила рат против Ирака из 2003. и НАТО интервенцију у Либији из 2011. (које су предузете у име хуманитаризма, али су брзо еволуирале у смене режима) као непоштене и незаконите потезе, неспојиве са њеним схватањем идеје светског поретка.

Либерални поредак показује сопствене симптоме пропадања. Ауторитаризам је у порасту, не само у земљама где је то јасно уочљиво, као што су Кина и Русија, него и на Филипинима, у Турској и Источној Европи. Светска трговина је порасла, али су се последње рунде трговинских преговора окончале без споразума, а Светска трговинска организација (СTO) се показала као неспособна да изађе на крај са најважнијим данашњим изазовима, укључујући нетарифне баријере и крађу интелектуалне својине. Расте револт због америчке инструментализације долара за наметање санкција, као и стрепња поводом акумулације америчког дуга.

Савет безбедности УН је од малог значаја за већину конфликата у свету, а међународни договори су доживели неуспех у покушају да се носе са изазовима глобализације. Састав Савета безбедности има све мање додирних тачака са реалном дистрибуцијом моћи. Свет је себе овластио да делује против геноцида и усвојио је право на интервенцију када владе не успеју да испуне „одговорност за заштиту“ својих грађана, али дела нису пратила речи. Споразум о забрани нуклеарне пролиферације дозвољава да свега пет земаља има нуклеарно оружје, али га данас поседује њих девет (а могло би да га прибави још доста њих уколико би се одлучиле на такав корак). Европска унија, тај убедљиво најважнији регионални поредак, мучи се са Брегзитом и споровима око миграција и суверенитета. А државе широм света се све гласније супротстављају америчком примату.

ПОМЕРАЊЕ МОЋИ
Зашто се све ово дешава? Поучно је осврнути се на постепено пропадање Европског концерта. Данашњи светски поредак тешко подноси померања моћи: успон Кине, појаву неколицине средњих сила (нарочито Ирана и Северне Кореје) које одбацују важне аспекте поретка и феномен недржавних актера (од нарко картела до терористичких мрежа) који могу да буду озбиљна претња за поредак унутар и између држава.

Технолошки и политички контексти су се такође битно изменили. Глобализација је имала дестабилизујуће ефекте који варирају од климатских промена до ширења технологија у више руку него икада пре, што обухвата и палету група и појединаца који намеравају да сруше поредак. Национализам и популизам су скочили као резултат све веће неједнакости унутар земаља услед финансијске кризе из 2008, губитка радних места изазваног трговином и технологијом, увећаног прилива миграната и избеглица и снаге друштвених мрежа да шире мржњу.

За то време, ефикасно државништво упадљиво недостаје. Институције нису успеле да се прилагоде. Данас нико не би направио Савет безбедности УН онако како он тренутно изгледа, међутим права реформа је немогућа јер они који би изгубили утицај блокирају било какву промену. Покушаји да се изграде ефикасни оквири за решавање изазова глобализације као што су климатске промене и сајбер напади нису уродили плодом. Грешке унутар ЕУ – пре свега одлука да се успостави заједничка валута без стварања заједничке фискалне политике или банкарске уније и готово неограничена имиграција у Немачку – су створиле снажан отпор према постојећим владама, отвореним границама, па и самој ЕУ.

Сједињене Државе су се скупо пренапрегнуле у покушају преуређивања Авганистана, освајања Ирака и водећи политику смене режима у Либији. Али су исто тако и одступиле од чувања светског поретка, а у појединим случајевима се чак може рећи да их је пасивност много коштала. У већини случајева, неспремност САД на деловање није се догађала поводом кључних, већ поводом периферних питања која лидери отписују као нешто што није вредно трошкова – као што је нпр. сукоб у Сирији у којем САД нису успеле да смислено одговоре када је Сирија први пут употребила хемијско оружје, нити да значајније помогну антирежимским групама. Ова уздржаност је увећала спремност других да игноришу интересе САД и делују независно. Саудијска војна интервенција у Јемену је типичан пример. Руске акције у Сирији и Украјини би такође требало посматрати у том светлу. Интересантно је да је баш Крим обележио ефективни крај Европског концерта и најавио драматично пропадање актуелног поретка. Сумње у поузданост САД су се увећале под Трамповом администрацијом захваљујући његовом повлачењу из бројних међународних пактова и његовом условном приступу некад неупитним америчким савезништвима у Европи и Азији.

Имајући у виду ове промене, оживљавање старог поретка ће бити немогуће. Такође би било и недовољно, захваљујући појави нових изазова. Једном када ово буде прихваћено, дуго пропадање Европског концерта би требало да послужи и као лекција и као упозорење.

УПРАВЉАЊЕ ПРОПАДАЊЕМ
За Сједињене Државе би прихватање тог упозорења подразумевало јачање одређених аспеката старог поретка и њихову допуну мерама које би узимале у обзир промену динамике моћи и нове глобалне проблеме. Сједињене Државе би морале да очувају споразуме о контроли оружја и непролиферацији, да ојачају своја савезништва у Европи и Азији, оснаже слабе државе које не могу да изађу на крај са терористима, картелима и бандама и да се супротставе мешању ауторитарних сила у демократске процесе. Међутим, не би требало одустајати од покушаја да се Кина и Русија интегришу у регионалне и глобалне аспекте поретка. Такво стремљење ће неизбежно подразумевати мешавину компромиса, подстицаја и сузбијања. Чињеница да су покушаји интеграције Кине и Русије углавном пропали не треба да постане основ за одбацивање будућих покушаја, јер ће сам курс 21. века у немалој мери одредити како ће ти покушаји да се заврше.

Сједињене Државе такође морају да се отворе према другима како би се решили проблеми глобализације, нарочито климатских промена, трговине и сајбер операција. То неће захтевати ускрснуће старог поретка, него изградњу новог. Настојања да се ограниче климатске промене и да се њима прилагоди морају да буду амбициознија. СТО мора да буде измењена како би могла да изађе на крај са изазовима какви су кинеска апропријација технологија, пружање субвенција домаћим фирмама и употреба нетарифних баријера у трговини. Правила игре су потребна за регулисање сајбер простора. Укратко речено, ово је директан позив на савремени концерт. Такав позив је амбициозан, али неопходан.

Сједињене Државе морају да покажу уздржаност и обнове ниво поштовања како би поново стекле репутацију бенигног актера. То ће захтевати неке оштре заокрете од америчке спољне политике која је примењивана последњих година: за почетак, без даљих немарних освајања других земаља и без даљег претварања америчке економске политике у оружје кроз прекомерну примену санкција и тарифа. Али више од било чега другог, мора бити преиспитано актуелно рефлексно противљење мултилатерализму. Једна је ствар када се светски поредак полако растаче, а сасвим друга када држава која га је највећим делом изградила преузме водећу улогу у његовој демонтажи.

Све то такође захтева да Сједињене Државе доведу у ред сопствено двориште – да смање државни дуг, обнове инфраструктуру, унапреде јавно образовање, инвестирају више у социјалну сигурност, усвоје паметни имиграциони систем који допушта талентованим странцима да дођу и остану, среде политичку дисфункционалност кроз поједностављење гласања и укину „џеримандеринг“ (амерички израз за прекрајање граница изборних јединица како би онај који врши прекрајање добио већину гласова у новоформираним изборним јединицама – прим. прев.). Сједињене Државе не могу ефикасно промовисати поредак у иностранству ако су подељене унутра, заузете домаћим проблемима и оптерећене мањком ресурса.

Водеће алтернативе модернизованом светском поретку који би подржавале Сједињене Државе или не делују извесно, или су непривлачне, или оба. Примера ради, кинески поредак би био нелибералан, карактерисан ауторитарним  унутрашњим политичким системима и етатистичким економијама које стављају фокус на одржавање унутрашње стабилности. Дошло би до повратка на интересне сфере, са Кином која покушава да доминира у свом региону, што би вероватно резултовало обрачунима са другим регионалним силама какве су Индија, Јапан и Вијетнам (које би вероватно кренуле да гомилају своје конвенционалне, па можда и нуклеарне снаге).

Нови демократски поредак базиран на правилима који би предводиле средње силе из Европе и Азије, као и Канада, колико год атрактиван био као концепт, једноставно не би имао војни капацитет и домаћу политичку вољу за крупније кораке. Извеснија алтернатива је свет са сасвим мало реда, односно свет још дубљег нереда. Протекционизам, национализам и популизам би били на добитку, а демократија би била на губитку. Конфликт унутар и преко граница би постао учесталији, а ривалство између великих сила би се увећало. Сарадња на глобалним изазовима била би искључена. Ако ово звучи познато, то је зато што наш данашњи свет све више одговара овом опису.

Опадање светског поретка може да покрене процесе који воде ка катастрофи. Први светски рат је избио неких 60 година након што се Европски концерт практично распао на Криму. Оно што данас видимо асоцира на средину 19. века у неколико важних аспеката: послератни (мисли се на Други светски рат, прим. прев.) и постхладноратовски поредак се не могу вратити, али свет још увек није на ивици системске кризе. Сада је тренутак да се постарамо да се она никада и не догоди, било збох погоршања америчко-кинеских односа, сукоба са Русијом, ескалације на Блиском истоку или кумулативних ефеката климатских промена. Добра вест је то што је далеко од неизбежног да ће свет склизнути у катастрофу. Лоша је што је далеко од сигурног да неће.

Ричард Хас је амерички дипломата, бивши директор Савета за планирање политике у Стејт департменту и дугогодишњи председник Савета за спољне односе

Превео Војислав Гавриловић

Извор:
СТАНДАРД