Професор са Кембриџа из Куртијеве делегације објавио свој документ о ЗСО и споразуму, ево шта заступа

Марк Велер има дугу историју сарадње са косовским властима. Овај професор пратио је косовског премијера Аљбина Куртија током претходног боравка у Бриселу, а на Конференцији у Рамбујеу 1999. био је у улози саветника Косова.

Британац је био и виши правни саветник у бечком процесу преговора који су предводиле УН током 2006-2007.

Велер је такође, како су пренели медији, допринео изради косовског устава, као и изради Закона о заштити мањина на Косову и Статута Консултативног већа заједница.

Аутор је и књиге „Спорно држављанство: међународна администрација борбе за независност Косова“

У наставку објављујемо његов ауторски текст за Коху:

У члану 7, односно у целом Основном споразуму, ни једном речју се не спомиње појам Заједница/Асоцијација општина са српском већином. Овај концепт је сада модификован нечим што звучи као скромна референца на „самоуправљање“ за српску заједницу на Косову. У коначној верзији члана 7, термин „самоуправљање” заменио је реч „самоуправа” која се налазила у првој верзији предлога Основног споразума, чиме се подвлаче скромније функције које су предвиђене.

Следећег викенда, под великим притиском, настављају се преговори за нормализацију односа Косова и Србије. Крајем фебруара стране су већ прихватиле Преамбулу и 11 чланова Основног споразума, као коначан текст о коме се више неће преговарати. Међутим, следећи корак остаје кључан: постизање споразума о имплементационим одредбама чланова у Анексу, који ће се сматрати саставним делом овог инструмента. Основни уговор ће бити завршен и спреман за формално потписивање тек када овај задатак буде испуњен.

Сада је опште познато да ће овај споразум представљати само један корак на „путу” ка пуној нормализацији. Ово још увек не значи узајамно признање обе државе. Али то ће се појаснити тиме да ће се Србија и Косово узајамно односити једно према другом у складу са међународним правом, укључујући принцип суверене равноправности држава, забрану претњи и употребе насиља, као и обавезу да се сви спорови решавају мирним путем.

Штавише, прихватање споразума би вероватно отворило чланство Косову у Савет Европе. С друге стране, наводи се да је Немачка затражила од осталих држава чланица Савета Европе да одложе чланство или га уопште не дозволе, уколико би се Косово показало као препрека за постизање Основног споразума у коначном облику.

Према Основном споразуму, Србија би била принуђена да престане да се противи учешћу Косова у било којој међународној организацији. Наиме, дан након што је објављено да је текст Основног споразума коначан, председник Вучић је изјавио да ту обавезу никада неће испунити. Ово евидентно непоштовање кључне обавезе након што је договорено, ојачаће аргумент Косова да гаранције за примену треба да важе за обе стране, а не само да одражавају учинак Косова. Србија такође мора да се држи одговорном, у проверљивом облику, за дату реч. Наравно, чак и када би Србија са ентузијазмом подржавала чланство Косова у УН, само то не би уклонило препреке за приступање, када се узме у обзир приступ Руске Федерације.

Штавише, споразум не би у потпуности откључао пут ка чланству у ЕУ ни Србији ни Косову. Србија не може да постане чланица, све док Косово држи у Уставу и за своју политику полаже право на другу државу, односно Косово. Свеобухватна нормализација захтеваће признање статуса Косова.

Косово је спутано чињеницом да пет држава чланица ЕУ и даље одбија да га призна. Неки би чак могли да промене приступ, узимајући у обзир Основни споразум, под условом да га ратификују скупштине обе стране. Они би ратификацију могли да виде као више од формалне потврде – барем као да Србија де факто прихвата постојања Косова и то кроз Основни споразум. Али ако би се додао захтев за ратификацију, то би на крају могло резултирати споразумом који никада не би ступио на снагу. Штавише, други – међу онима који нису признали Косово, могли би да инсистирају на томе да ће признати Косово тек када се постигне коначни свеобухватни и правно обавезујући споразум о нормализацији између Косова и Србије, уз формално узајамно признање.

Притисак да се наредне недеље закључи Основни споразум

Без обзира на то каква је непосредна корист од Оквирног споразума за било коју страну, ЕУ и њене државе чланице, посебно Француска, Немачка и Италија, заједно са САД су у великој мери појачале притисак на обе стране да закључе Основни споразум и да то ураде сада. Г. Лајчак, специјални представник за дијалог о нормализацији, сада је још више подигао циљ за следећи састанак који ће се одржати крајем ове недеље у Охриду. Он је сугерисао да би се у овом случају могао постићи договор о целом пакету.

Као и до сада, критично питање се тиче имплементације Првог споразума о нормализацији из 2013. године. Први споразум је покренуо читав низ додатних обавеза које су тада стране договориле у процесу дијалога који предводи ЕУ. Овај споразум је постао познат јер је предвиђао Асоцијацију/Заједницу општина са српском већином.

Од тада, Београд инсистира на примени Заједнице/Асоцијације. Наравно, ово је само једна од обавеза које су произашле из бриселског дијалога. Углавном, Србија је та која није применила неке од других споразума. Заправо, Асоцијација/Заједница није чак ни једини задатак Првог Бриселског споразума из 2013. године, јер су неке друге обавезе које он садржи остављене у стање мировања. Упркос томе, Србија је успела да оснажи питање Асоцијације/Заједнице, које се често назива „АКС“ са посебном симболиком. Ако Косово не спроведе ову обавезу, каже она, нормализација не може напредовати.

Чини се да су ово гледиште подржали посредници ЕУ, Немачка, Француска и Италија, као и САД. У ствари, САД су умањиле ентузијазам и похвале за одлуку Косова да тако јасно и недвосмислено подржи 11 чланова Оквирног споразума на састанку у Бриселу прошлог месеца. Њен специјални изасланик и заменик помоћника државног секретара, Габријел Ескобар, доспео је на насловне стране следећег дана када су његове примедбе, можда донекле неправедно, протумачене да сугеришу да је примена онога што је он назвао Заједницом општина са српском већином, „одређено наређење“ међународне заједнице, или бар САД за Косово. [хттпс://сот.цом.ал/енглисх/актуалитилет/есхтја-косове-серби-схба-јеп-урдхер-те-прере-и573370.]

Осећај овако оштрог става међународне заједнице појачале су и гласине да ће посредници инсистирати на томе да Косово прво мора да успостави Асоцијацију/Заједницу, буквално за неколико дана, чак и пре него што на снагу ступе суштинске одредбе Основног споразума. Штавише, механизам за израду статута Асоцијације/Заједнице би суштински искључио Владу Косова из процеса, према шеми о којој се разговарало 2015. Међутим, посредник је сада појаснио да разговори о примени у овом тренутку тек започињу и да се стране позивају да изразе своја мишљења о имплементационом анексу. Косово би могло да га подсети на ову гаранцију, избегавајући осећај да ће почетна сугестија посреднка бити основа дискусија.

Концептуално раздвајање

За ЕУ, њене чланице и за САД, питање Асоцијације/Заједнице је релативно једноставно. Косово је изгледа прихватило идеју споразума из 2013. године. Београд инсистира на томе да се то спроведе. Концепт међуопштинске сарадње је концепт који се рутински примењује у другим контекстима у Европи. Дакле, нема разлога зашто да Косово не би било принуђено да спроведе обавезу коју је оно прихватило.

Истина је да је међуопштинска сарадња рутински инструмент који јача локалну самоуправу у Европи. Европска повеља о локалној самоуправи, на коју се позивају све стране и која се сматра водичем за спровођење Заједнице/Асоцијације, у члану 10 тачка 1, предвиђа:

Локалне власти имаће право да, током вршења својих овлашћења, сарађују и, у оквиру закона, да стварају конзорцијуме са другим локалним властима, ради обављања послова од заједничког интереса.

Међутим, овај случај није исто што и рутинска примена добрих пракси у општинском управљању. Као део Ахтисаријевог споразума, неколико општина на Косову је заправо створено да би се прилагодиле локалној српској већини и да би се њеним члановима обезбедила нека врста правног и политичког идентитета. Идући даље од овлашћења која су дата свим општинама на Косову, општинама са српском већином додељена су скромнија самоуправна права, док су неке од њих добиле и напреднија овлашћења (укључујући Северну Митровицу, Грачаницу и Штрпце у питањима здравства, Северну Митровицу у високом образовању).

Косово није било радо када је неким општинама понудило више овлашћења на основу етничких разлика, јер би се чинило да даје предност једној општини у односу на другу. Ово не би било у складу са обавезом доктрине једнакости свих грађана и свих заједница на Косову. Па ипак, овај уступак је учињен као признање чињенице да је дошло до промене суверенитета. Посебне гаранције за српско становништво могле би се оправдати чињеницом да је врховна власт Србије над територијом замењена влашћу Косова.

Међутим, Косово је доследно одбијало идеју дубљег етничко-територијалног споразума са Србијом. Овај концепт је темељно дискредитован још од Дејтонског споразума о Босни и Херцеговини. Стварање Републике Српске као етничког српског ентитета блокирало је и учинило неуспешним послератни процес помирења у Босни од усвајања Споразума 1995. Уместо смањења етничке поделе, додела територије једној етничкој групи продубила је поделе и држала Босну у константном стању државе пред урушавање.

Дакле, Косово је успешно убедило међународну заједницу да избегне стварање српског ентитета унутар Косова као трећег нивоа власти на основу територије током изузетно тешког процеса у Рамбујеу. Слично томе, међународни посредници УН-а на челу са председником Мартијем Ахтисаријем напустили су овај концепт. Уместо стварања територијалних јединица у којима доминантна група може да остварује своја права, мудро је изабрала нетериторијални и недискриминаторски приступ, иако су неки од уступака направљени у виду проширених овлашћења за општине које су створене или потврђене као претежно српске већина.

Овај приступ минимизирања територијалних уступака штити и чува припаднике свих недоминантних група на Косову, и то не само оних у појединим општинама, већ где год да живе, а не само припаднике посебне, привилеговане недоминантне групе које живе на одређеној територији. Средства за постизање ове заштите су напредан и веома детаљан систем људских и мањинских права. Овај приступ је већ више од деценију и по успешно апсорбовао потенцијално осетљиве односе већине и мањина на Косову.

Србија, пак, и даље инсистира на територијалном приступу. Са становишта Косова, стварање Асоцијације/Заједнице је такође покушај да се укине правни субјективитет Косова као мултиетничке државе свих њених грађана, без разлика и неповољне дискриминације.

Стварање територијалне јединице на северу, а можда чак и повезивање са титуларним територијалним јединицама у другим земљама, није у потпуности давање права мањинским заједницама. Ово не јача интеграцију заједница, нити им нуди једнаке могућности или чак глас у држави Косово уопште. Не ствара поверење и заједничке везе, као ни односе и међузависност крунисану заједничким стандардом заштите свих на целом Косову.

У ствари, за многе на Косову, територијални приступ изгледа као продужетак великосрпске политике, која је затражила територијалну компензацију за губитак контроле над читавом бившом Југославијом пре распада СФРЈ 1991. Познате су разорне последице ове политике по милионе несрба.

Дакле, спор око Асоцијације/Заједнице нема везе са заштитом српске етничке заједнице. Косово ни на који начин није оклевало да размотри даље кораке који би се могли предузети на јачању људских и мањинских права. Тежиште овог спора односи се на настојање да се контрола територије из Београда задржи ван граница Србије и да се истовремено разводни стабилност Косова и његове унутрашње јурисдикције.

Ова забринутост није одраз ирационалних страхова косовских лидера. Упркос обећањима о супротном, Србија је задржала многе елементе своје „паралелне администрације“ на неколико места на Косову, укључујући и север. Одржава строгу контролу над многим етничким српским ентитетима и њиховим институцијама. Уопштено говорећи, супротставља се напорима српских заједница да се интегришу са својим суседима, инсистирајући на раздвајању, а не на коегзистенцији у једнакости.

Позадина споразума из 2013.

Сада је постало потпуно јасно да је концепт Асоцијације/Заједнице заправо прва представила косовска страна. Ово је урађено са очекивањем да ће се Заједница/Асоцијација развијати упоредо са уклањањем паралелних структура моћи, посебно на северу Косова. Када се то постигне, ризици за Косово да изабере територијални приступ у овом случају, колико год скроман, били би сведени на минимум. Већа локална самоуправа, чак и када се остварује у координацији између општина са српском већином, не би угрозила територијални интегритет Косова, под условом да се ради о САМОуправи, а не о предузећу које је, бар у неким аспектима, теле-дириговано из Београда.

Упркос својој повезаности са одумирањем паралелних структура управљања на Косову, Асоцијација/Заједница је ипак пажљиво конструисана у Споразуму из 2013. године. У ствари, термин Заједница општина са српском већином, или АКС, који користе косовски партнери, заправо није тачан назив. У целом Споразуму из 2013. који је увео концепт (и такође у овом есеју), термин који се користи је „Асоцијација/Заједница општина са српском већином на Косову“. У ствари, и помало небитно, текст се мења: понекад „Асоцијација/Заједница” понекад „Заједница/Асоцијација”. Евидентно је да је и тада акценат на мање формалној природи механизма координације између општина, бар са једне стране. Дакле, термин „Асоцијација“ заправо није био прихваћен као једини, па чак ни доминантан термин за оно о чему се договарало. Накнадни документи о овом питању, који су произашли из бриселског дијалога, такође се односе на Асоцијацију/Заједницу.

Наравно, паралелне административне структуре нису уклоњене са севера. Равнотежа обавеза, односно обнављање пуног суверенитета Косова на целој његовој територији који је био уравнотежен са успостављањем Асоцијације/Заједнице, изгледа да је потпуно разорен тренутним захтевима према којима Косово сада мора коначно да примени „АКС“.

Садржај споразума из 2013. године

Први Бриселски споразум из 2013. године предвиђао је асоцијацију која би поновила оснивање Заједнице општина Косова. Ово је Асоцијација (потенцијално свих) општина Косова, без обзира на етнички састав. Она постоји на Косову већ дуже време, у складу са чланом 10. Европске повеље о локалној самоуправи, који је горе поменут.

Ова Асоцијација је правно лице, непрофитна организација према закону Косова и основана је на основу Закона 04/Л-57 „О слободи удруживања у невладиним организацијама“ на Косову. Дакле, све док укључује јавна тела (општине) као своје чланове, она сама није јавно тело. Међутим, то је грађанско правно лице, у смислу да може да брани своја права на суду, да закључује уговоре и запошљава људе. Према одредбама Споразума из 2013. године, Асоцијација/Заједница би имала овај статус.

Према одредбама Споразума из 2013. године, предвиђено је да Асоцијација/Заједница има институције идентичне онима у Заједници општина Косова, која је отворена за све општине. Дакле, Асоцијација/Заједница општина са српском већином би имала председника и заменика, представничко тело састављено од неколико чланова општина учесница и неку врсту већа.

Према Споразуму из 2013. године, функција Заједнице/Асоцијације је дефинисана на следећи начин:

…општине учеснице морају бити у могућности да сарађују како би заједнички спровеле своја овлашћења у целој Асоцијацији.

Ова формулација појашњава да Асоцијација/Заједница нема сопствену моћ. То је механизам координације, а не посебан извршни орган. Преко овог механизма, општине заједнички врше СВОЈА овлашћења.

Укратко, Заједница/Асоцијација не додаје више овлашћења која већ имају општине са српском већином, нити има своју изворну моћ. Концептуално речено, то није тело у које су општине пренеле нека своја овлашћења, која би онда Асоцијација/Заједница вршила у заједничко име. Чак и када делују у оквиру Заједнице/Асоцијације, општине су те које појединачно делују, а не Асоцијација/Заједница, која координише њихову сарадњу.

Према Споразуму из 2013. године, Заједница/Асоцијација ће имати „потпуни преглед“ у односу на неке сфере надлежности које уживају општине. Ове сфере посматрања су дефинисане као општинска политика, економски развој, образовање, здравство и урбано и рурално планирање. Могли би се додати и други ако би тако одлучила Влада Косова. Али у недостатку овог додатног преноса овлашћења на релевантне општине, ова листа изгледа искључујућа.

Језик који се користи у дефинисању „потпуног прегледа“ („пун преглед“) за Заједницу/Асоцијацију у вези са овим питањима довео је до различитих тумачења. Јасно је да преглед није исто што и надзор, односно овлашћење да контролише вршење ових овлашћења од стране појединих општина. Као што је већ речено, не може се ни односити на вршење овлашћења општина у њихово име — општине настављају да врше СОПСТВЕНА овлашћења, иако у међусобној координацији. Термин посматрање би се стога вероватно односио на функцију извештавања, праћења и менторства, са циљем координације активности општина учесница.

Споразум такође предвиђа да ће Асоцијација/Заједница имати седиште у Консултативном већу заједница и нудити репрезентативну улогу у односу на централне власти.

На споразум из 2013. године уследио је још један производ из Бриселског дијалога. Тај документ из 2015. донео је додатна овлашћења, укључујући развој локалне економије, побољшање услова за повратак избеглица, истраживање, развој и заступање. Овај инструмент је додао неке додатне детаље у вези са могућом административном структуром Асоцијације/Заједнице, њеним финансирањем и модалитетима њених активности.

Додатним инструментом из 2015. године је такође предвиђено да Статут Заједнице/Асоцијације сачини такозвани управљачки тим који се састоји од четири представника релевантних општина, уз посредовање Министарства администрације локалне самоуправе Косова. Документ би потом био разматран у Бриселском дијалогу и коначно одобрен декретом. Постојала је и одредба која је предвиђала оцену споразума од стране Уставног суда, што је потврдило да је циљ од почетка био да се обезбеди да Асоцијација/Заједница функционише у оквиру постојећег уставног поретка Косова.

Питање проширења функција и овлашћења је коначно отклоњено, с обзиром да се наводи да је Косово добило писмену гаранцију у време потписивања другог споразума 2015. године. Наводи се да је ЕУ формалну гаранцију дала 2015. године да Асоцијација/Заједница, у складу са Првим споразумом и законодавством Косова, неће створити трећи ниво власти и да неће имати извршну власт.

Косово себе сматра државом. Дакле, из своје перспективе, Споразум из 2013. године са Србијом, другом државом, представља међународни споразум. Србија, с друге стране, има другачији поглед на статус Косова. Према том ставу, споразум из 2013. не треба нужно третирати као споразум који подлеже међународном праву.

Косово је ратификовало споразум усвајањем формалног законодавног акта у Скупштини. У смислу међународног права, ово је тешко објаснити. Споразум не садржи одредбу за његово ступање на снагу, било потписивањем или ратификацијом. Руком писана белешка на дну документа наводи да ће стране обавестити посреднике о прихватању споразума, што подразумева неформалан начин његовог ступања на снагу.

Може сугерисати да стране намеравају да буду везане релевантним инструментом, чак и ако је правни статус уговора остао нејасан. Ово, под претпоставком да су обе стране, заправо, формално прихватиле споразум, о чему се у почетку преговарало ад референдум, односно уз услов формалног прихватања након разматрања од стране престоница.
Постоје предлози који говоре да би Косово могло да нагласи чињеницу да Србија није ратификовала текст и да га искористи као основу да негира његови обавезујућу моћ. Међутим, у недостатку споразума, овај документ мора бити ратификован, одбрана је у томе да би за његово ступање на снагу био довољан потпис или било који други акт који показује сагласност овлашћеног високог званичника (председника, премијера, министра спољних послова).

Аргумент је да тај инструмент не може бити споразум јер Србија не сматра Косово државом и да су споразуми обавезујући само између држава такође није сасвим убедљив. Државе склапају међународне споразуме, чак и са недржавним актерима. А они могу имати обавезујуће ефекте. Штавише, принцип добре вере могао би да сугерише да стране намеравају да буду везане релевантним инструментом, чак и ако је правни статус уговора остао нејасан. Ово, под претпоставком да су обе стране, у ствари, формално прихватиле споразум, о чему се у почетку преговарало ад референдум, односно уз услов формалног прихватања након ревизије од стране престоница.

Међутим, треба напоменути да су међународни актери изгледа направили разлику између Првог споразума и документа из 2015. године. Каква год да су нагађања Косова, чак и у вези са текстом из 2013. године, међународни актери су доследно захтевали да се овај инструмент примени, не осврћући се много на додатни документ из 2015. године.

Ово је такође због чињенице да је споразум из 2013. формално назван „Први споразум“. Чини се да је документ из 2015. мање формалан документ, коме недостаје наслов „споразум“. Можда ово треба да буде план рада који је представљен под насловом „Асоцијација/Заједница општина са српском већином на Косову — Општи принципи/Главни елементи“. Има дух радног документа или водича о томе како даље, који можда неће имати исти статус као формални Први споразум.

У сваком случају, изгледа да је став Косова био да је инструмент из 2015. морала да ратификује Скупштина, да би он имао обавезујућу снагу, као што се догодило 2013. године. Иако ово није било прописано уговором или међународним правом, морала је да постоји жеља да се створи демократска подршка и одговорност изван владе за акт ове врсте који је подстакао захтев за његову ратификацију. До ове ратификације није дошло у односу на други документ из 2015. године. У ствари, око тога се створила огромна полемика. Председник Косова затражио је од Уставног суда да оцени уставност документа. Након што је Суд изнео сумњу у неуставност неких од елемената овог документа, до процеса ратификације уопште није дошло.

Уопштено говорећи, чини се јасним да је Косово преузело обавезу са Првим споразумом. Сама ратификација одражава правну обавезу Косова. Штавише, иако се могу појавити техничке сумње, Косово можда не би требало даље да гура овај аргумент. Коначно, Косово је релативно нова држава и део атрибута држављанства је и могућност склапања међународних споразума. Ово укључује обавезу пацта сунт серванда — договори се морају поштовати. Не би било добро изазивати сумњу у кредибилитет Косова у смислу његове привржености обавезама које је преузело потпуно слободно.

Другачија је ситуација у односу на споразум из 2015. године. Могло би се рећи да је више у природи техничког документа који може, али и не мора бити подржан за заједничку сврху укључивања у обавезујућу и законску обавезу. Наравно, међународна процена правних импликација у вези са питањем Асоцијације/Заједнице фокусирана је на споразум из 2013. године. Косово себе не би сматрало обавезним да га се придржава све док не прође оцену Уставног суда и накнадну ратификацију.

Асоцијација/Заједница на Косову – законодавство

Да није контекста актуелних преговора и самог њиховог политичког карактера, обележеног сукобом између територијалног приступа са једне и људских/мањинских права са друге, према питању српске заједнице на Косову, оснивање Асоцијације или Заједнице не би представљало велики проблем према косовском законодавству.

Ахтисаријев свеобухватни предлог, на коме се делимично заснива правни идентитет Косова, изричито предвиђа могућност „међуопштинске сарадње“. Анекс ИИИ, члан 9, наводи да општине имају право да сарађују и стварају партнерства са другим општинама Косова, са аспекта „функционалне сарадње“.

Слично, Устав Косова гарантује свима не само слободу удруживања (члан 44), већ и могућност ‘међуопштинске сарадње’, верно копирајући Ахтисаријев језик (члан 124 тачка 4).

Ово је пресликано, са више детаља, у форми Закона о локалној самоуправи Косова. Опет је јасно дефинисано право на сарадњу и стварање партнерстава за функционалну сарадњу. Члан 28 закона каже:

Општине имају право да сарађују и стварају партнерства са другим општинама Републике Косово, у оквиру својих надлежности, за обављање функција од заједничког интереса у складу са принципима Европске повеље о локалној самоуправи и у складу са законом.

Ова опција је применљива и у општинама са српском већином. Несумњиво, посебно се спомиње могућност стварања општинских партнерстава, укључујући питања која спадају у „проширене надлежности“ (члан 29 тачка 1). Ова овлашћења су предвиђена за општине са српском већином.

Међутим, чини се да је сврха која подупире ове одредбе изгледа да је повезана са функционалном сарадњом усмереном на одређене пројекте, као што је неки посебан пројекат или програмска активност која се односи на енергетику, транспорт итд. Не покрива нужно шири институционални аранжман да би се олакшала сарадња у ширем смислу.

Али постоји и посебна одредба која говори о оснивању удружења. Под насловом „Права општина да оснивају удружења“, члан 31 каже:

Ради заштите и унапређења својих заједничких интереса, општине образују и учествују у удружењима која функционишу, у складу са законом.

Међутим, члан 32 појашњава да би ово удружење првенствено служило за представљање интереса релевантних органа локалне самоуправе у односу на Владу Косова, за пружање техничке помоћи и других услуга, као што су обука и изградња капацитета.

Дакле, чини се јасним да општине могу да стварају функционална партнерства за обављање неких заједничких задатака који су део њихових надлежности и да могу слободно да оснивају репрезентативна удружења. Одредбе Ахтисаријевог анекса и Устава Косова подржавају успостављање међуопштинске сарадње. Несумњиво, а као што је раније наглашено, већ постоји Асоцијација косовских општина која има за циљ да обавља низ функција у односу на све општине.

Ово поставља питање да ли Асоцијација/Заједница, како је предвиђено у Споразуму из 2013. године, крши превасходну обавезу недискриминације у косовском уставном закону и међународном праву, с обзиром на њен специфичан фокус на само једну етничку групу, за разлику од опште Асоцијације косовских општина .

Чини се да Први споразум превазилази овај аргумент тако што предвиђа да ће чланство у њему „бити отворено за сваку другу општину под условом да се чланови сложе“. Ако ова формулација има значење како је написано (за разлику од „било које друге општине са српском већином“) онда изгледа да нема никаквог питања дискриминације. Све општине би могле да постану чланице, иако би то, велике су шансе, мало ко желео.

Искрено речено, било би чудно отворити чланство у Асоцијацији/Заједници општина са српском већином за општине у којима етнички Срби немају већину. То би оставило отворену могућност да Заједница/Асоцијација потоне из општина у којима нема српске већине, одузимајући јој сврху да заступа специфичне интересе општина са српском већином.

Ово отвара два пута који би се проблемом потенцијалне дискриминације мога да позабави. Статут би могао бити уоквирен на начин да се може применити у било које две или више општина у којима етничка мањинска заједница чини локалну већину. Ово не би искључило ниједну етничку групу. Наравно, за сада само српска етничка заједница чини локалну већину у више општина.

Међутим, с обзиром на поодмаклу фазу разговора који трају већ много година, уклањање специфичног термина „Општине са српском већином“ и замена концептом „сваке националне мањине која чини већину у више општина“ могла би бити погрешно схваћена. То би се могло видети као кршење принципа посебних мера за општине са српском већином договорених 2013. године.

Наравно, чак и споразум који се изричито фокусира на општине са српском већином не значи сам по себи да је дискриминаторан. Дискриминација се односи на произвољну разлику која се прави на основу пола, расе, вере, етничког изгледа, језика итд. Разлика направљена на основу објективних околности и у легитимне јавне сврхе не би била дискриминаторна.

Дакле, продужење родитељског одсуства мајкама, али не и очевима, може се сматрати дискриминаторним, јер не постоји објективна основа која би оправдала ову разлику. Обоје имају право да се брину о беби и да формирају везу у раној фази бебиног живота. С друге стране, проширење заштите на труднице не би било дискриминаторно да су мушкарци искључени из овог права. Очигледно је да постоји објективна разлика у стању њих двоје.

Слично, евидентно је да су општине са српском већином на Косову у посебном положају због историје, демографије широм Косова, односа са суседним земљама итд. Дакле, неке посебне мере које се односе на ове општине могу бити оправдане објективним основама и нису произвољне или дискриминаторне у односу на друге.

Уопштено гледано, чини се да је Косово исправно преузело обавезу да створи Асоцијацију/Заједницу општина са српском већином, како је предвиђено и дефинисано Споразумом из 2013. године. Кашњење у примени споразума може се разумети у контексту забринутости у вези са индиректном агендом коју Србија гура кроз „територијални“ приступ за заштиту мањина, поред неуспеха да се угасе паралелне структуре моћи на Косову.

У ствари, била је грешка Косова што је ово питање дуго остало нетакнуто толико дуго времена. Да се Косово ујединило са правим представницима српске заједнице и понудило Статут за Асоцијацију/Заједницу општина са српском већином, ово спорно питање би било решено. Ово се посебно односи на период након што је Уставни суд Косова дао веома корисне смернице о томе како би таква Асоцијација/Заједница могла да изгледа у уставном оквиру.

Пресуда Уставног суда

Питање законитости другог споразума из 2015. године председник Косова упутио је Уставном суду Косова када је питање предложене ратификације овог инструмента постало контроверзно . Суд је у својој пресуди закључио да је Споразум из 2013. године правно уграђен у правни систем Косова. Међутим, други инструмент из 2015. године покренуо је нека проблематична питања која би, с друге стране, могла утицати и на тумачење првог споразума.

Прво, као што је већ речено, било је јасно да ће Заједница/Удружење морати да функционише у потпуности у складу са правом на недискриминацију. Истина је да би Асоцијација/Заједница имала право да одражава посебну природу општина чланица, које карактерише чињеница да је етничка српска национална мањина на Косову локална већина у овим општинама. Међутим, Суд је додао и користан подсетник у вези са третирањем појединаца у овим општинама.

Суд је потврдио да се Асоцијација/Заједница не може градити или функционисати на начин који би искључио или наштетио несрпском становништву у овим општинама. Штавише, уколико би Асоцијација ангажовала кадрове, примењивао би се принцип једнаких могућности за запошљавање. Претпоставља се да би то био случај и са појединачним представницима општина који су изабрани или именовани да раде у органима Асоцијације.

Слично, Асоцијација не би могла да се сматра искључивим телом или јединим телом са правом да заступа интересе етничких Срба на Косову у односу на владу или друге органе. Људско право на слободу удруживања, загарантовано чланом 44. Устава Косова, дефинише да свака група појединаца може да формира организацију са идејом да може колективно заступати своје заједничке интересе. Општине са српском већином имале би слободу да се организују у другом облику, као што би поједине групе етничких Срба могле да стварају алтернативне или додатне облике самоорганизовамка.

Надаље, појединачне укључене општине би биле слободне да бирају да ли ће постати део Асоцијације/Заједнице или не. Кад би постале део, имале би слободу да оду у било ком тренутку.

Што се тиче надлежности Асоцијације/Заједнице, постало је јасно да само саме општине, појединачно, могу да обављају функције које су им додељене у складу са Уставом и Законом о локалној самоуправи. Они немају овлашћења да пренесу ова овлашћења на друго тело као што је предложена Заједница/Асоцијација. Дакле, Асоцијацију/Заједницу треба схватити као тело које помаже у координацији вршења овлашћења које општине имају. Сама Асоцијација/Заједница не би вршила ова овлашћења у име општина.

У складу са горе понуђеним тумачењем Споразума из 2013. године, Суд је оценио да општине делују у сарадњи и да су ОНЕ те које делују координисано вршећи СВОЈЕ дужности.

Ово гледиште такође потврђује горњи налаз о функцији „потпуног прегледа“ као дела сарадње и координације, као и колективне евалуације. Како Суд каже, Заједница/Асоцијација није орган који има право да доноси извршне одлуке уместо општина. Помаже општинама да постигну заједничке ставове и акције — акције које потом спроводе појединачно у складу са заједничким плановима и стратегијама које ће бити постигнуте.

Уставни суд је такође потврдио да „пун преглед“ такође не подразумева право на законски надзор или да захтева одговорност од општина чланица. Према Уставу, ова функција је резервисана за Владу Косова и Канцеларију за ревизију Косова.

Суд је такође изразио оклевање када је говорио о формалном праву на предузимање законодавних иницијатива или предлагање измена закона — што су задаци који формално припадају косовским уставним органима или јавним иницијативама. Међутим, Заједница/Асоцијација би била заступљена у Консултативном већу за заједнице, које има одређене прерогативе у том погледу. Штавише, осим немогућности предузимања законодавних иницијатива у Скупштини, ништа је не би спречило да као свако удружење грађана понуди идеје и сугестије за законодавне пројекте. Асоцијацила би имала користи од директног приступа Влади као представничко тело у односу на српску заједницу на Косову. Механизам директног контакта заједнице у односу на владу је предвиђен у Основном споразуму.

Према Уставном суду, Асоцијација/Заједница не би требало да се меша у право на финансирање од стране централних власти за поједине општине. То значи да оснивањем Заједнице/Асоцијације средства намењена општинама не би била пребачена на Асоцијацију/Заједницу.

Дакле, Заједница/Асоцијација не би имала моћ да одлучује о томе како ће се користити средства додељена општинама. Свака општина би задржала право да користи свој буџет у складу са законом. Наравно, општине ће моћи да се определе да део свог буџета одвоје за функционисање Асоцијације. Такође, могли би бити у обавези да поделе своја средства за сваки заједнички пројекат који настане као резултат координације њиховог деловања унутар Асоцијације. Али суштинско питање је да су ове одлуке дело сваке општине и да се ни у потпуности ни делимично не преносе на Асоцијацију.

Уставни суд је потврдио да би Асоцијација могла да има правну способност да износи случајеве пред судовима. Међутим, она то не може да уради као наводни представник српске заједнице на Косову. Имала би приступ само судовима у којима Асоцијација само као правно лице подноси случај, тврдећи да је жртва кршења основних права и слобода загарантованих Уставом.

На крају, Суд је проценио механизам који је предложен за израду Статута. Овај инструмент из 2015. године предложе да четири представника које именују општине са српском већином, односно четири градоначелника које именује Влада Косова, сачињавају статут, односно основни правни документ Асоцијације. Статут би затим могла да одобри конститутивна скупштина Асоцијације пре него што буде одобрен Владином уредбом. Скупштина Асоцијације/Заједнице би задржала право да измени и допуни статут.

Суд је оценио да би предложени процес представљао очигледну повреду кључних одредби Устава, који оставља овлашћење за израду инструмената законодавне природе само уставом утврђеним институцијама, у овом случају Влади. Ако би влада подигла иницијално приватни, невладин инструмент, статут који су саставили општински представници за стварање грађанске, непрофитне организације, у законодавни акт, морала би бити у могућности да врши контролу и утицај на свом дизајну. Међутим, наравно да би била добра пракса да се статут сачини уз детаљне консултације са припадницима српске заједнице, укључујући и изабране општинске званичнике. Међутим, према Суду, Влада не може пренети задатак израде законодавног акта на друго тело.
Ефекат Основног споразума

У складу са чланом 7. Основног споразума, стране су се обавезале на постизање конкретних аранжмана, у складу са релевантним инструментима Савета Европе и коришћењем постојећих европских искустава, како би се обезбедио одговарајући ниво самоуправљања српске заједнице на Косову и могућност пружања услуга у неким специфичним областима. То је такође део који омогућава финансијску подршку Србије и директан канал комуникације за српску заједницу на Косову. Овај параграф се сматра повезаним са питањем које је претходно описано као питање Асоцијације/Заједнице.

У члану 10. Споразум захтева од обе стране да потврде своје обавезе за спровођење свих договора о дијалогу из прошлости, „који остају важећи и обавезујући”. Када се о имплементационом анексу буде разговарало на следећем састанку о нормализацији предвођеном ЕУ у Охриду, велика је вероватноћа да ће Србија тврдити да то значи пуну примену Бриселског споразума из 2013. године који је донео концепт Заједнице/Асоцијације општина са српском већином.

Међутим, Косово сада може да се супротстави овом ставу. У међународном праву, накнадни споразум закључен између истих страна о истом питању има предност над ранијим споразумом (lex posterior derogat legi anterior). Иако нови Основни споразум још није ступио на снагу, он ће ступити на снагу чим се постигне споразум о имплементационом анексу, као део укупног пакета. У том тренутку, обавеза страна ће бити да имплементирају све претходне споразуме, укључујући текст из 2013. године, у складу са новим споразумом из 2023. године.

То не значи да ће нови Основни уговор заменити Први уговор из 2013. године. Међутим, текст последњег мора се разумети у духу члана 7. Основног споразума, који ће одредити како ће се претходне обавезе тумачити и примењивати у односу на Заједницу/Асоцијацију.

У члану 7, односно у целом Основном споразуму, чак ни једном речју се не помиње појам Асоцијација/Заједница општина са српском већином. Овај концепт је сада модификован нечим што звучи као скромна референца на „самоуправљање“ за српску заједницу на Косову. У коначној верзији члана 7, термин „самоуправљање” заменио је реч „самоуправа” која се налазила у првој верзији предлога Основног споразума, чиме се подвлаче скромније функције које су предвиђене.

Члан 7 је такође користан, јер појашњава да је функција координације између општина са српском већином повезана са пружањем услуга. То значи да је фокус координације пружање услуга унутар општина чланица, а не широке политике које превазилазе техничке надлежности општина.

Поменута је могућност да израду статута могу да ураде чланови такозваног управљачког тима који је предвиђен 2015. године. У том тиму би били представници четири поменуте општине, односно председници општина или њихови делегати, уз одобрење Владе Косова.

Није кредибилно да би ово тело, које је било предвиђено за реализацију задатака по структури дефинисаној 2015. године, сада било у стању да обавља ову функцију. У ствари, тело предвиђено 2015. године имало је задатак да у року од четири месеца поднесе повељу дијалогу на високом нивоу у Бриселу. Сада, скоро деценију касније, кључни чланови предвиђени за ово тело нису на власти и ситуација је кренула даље. У ствари, носиоци функција у општинама су дали оставке на своје дужности. Тиме би процес израде статута био у агонији. Чак и да је нацрт статута сачињен у том свету, он није презентован у дијалог и већ је прошао своје време.

Штавише, пресуда Уставног суда изазива сумњу у законитост механизама израде статута предвиђених 2015. године. Док приватно удружење може имати свој статут, ситуација се мења када овај инструмент мора да добије сагласност и одобрење и да добије званичан статус кроз владин декрет. У мишљењу Уставног суда се наводи да Влада не може препустити израду своје уредбе, па чак ни суштину на коју би се уредба односила.

Време је за проактиван приступ

Помало је жалосно што се питању Асоцијације/Заједнице придаје толики значај. Ово помало засењује чињеницу да је Србија на крају та која не жели да игра конструктивну улогу у ономе што би требало да буде преговарање „са признањем у центру”. У ствари, постоји опасност да се посредници ЕУ, погурани очигледном америчком позицијом, замишљају себе како се савијају у ћошку из којег тешко излазе. Они могу помислити да њихово инсистирање на одређеном облику Асоцијације/Заједнице и начину на који ће она настати може довести преговоре у ћорсокак. Зато што је дебата о Асоцијацији/Заједници заснована на концептуалној подели, између територијалног приступа етничко-политичким сукобима и свежијег истицања интеграционих корака.

Од Косова се не очекује да прихвати територијални приступ за мањинску управу. То је и зато што се такав приступ показао опасним и неефикасним у другим, сличним случајевима. Ово је такође зато што је територијални приступ у складу са агендом Србије да задржи контролу над важним делом Косова. Ово би било олакшано давањем сопственог правног субјекта, моћи и институција територијама са већински српским становништвом, у време када би оне још увек могле бити склоне теле-дириговању из Београда. Неуспех Београда да угаси сопствене паралелне структуре моћи на Косову могао би да потврди ово очекивање.

Нада нове Владе Косова од доласка на власт је изгледа била уверење да ће успети да превазиђу инсистирање на ономе што међународни партнери зову АКС, чак и ако би то значило уништавање досадашњег достигнућа бриселског дијалога. Ова нада, јасно је, није се испунила. Притисак да се напредује на овом фронту се, ако ништа друго, појачао. Оно што је Косово морало да уради само после 2015. године – је да примени Асоцијацију/Заједницу према сопственој визији и на основу пресуде Уставног суда како би избегло веома изражену територијалну димензију – која је сада дошла у центар међународног процеса где је много тога у питању.

Међутим, неспремност ове владе да се уопште позабави питањем АКС донела је неке, изненађујуће, позитивне резултате. Као што је горе наведено, Основни споразум нигде не спомиње Асоцијацију/Заједницу. Ранији споразуми остају релевантни, али се морају тумачити у духу језика који се користи у члану 7. Основног споразума. И, што је најважније, да би се Косово убедило да прихвати Основни споразум, ЕУ и велике земље које подржавају тај процес у значајном делу су се обавезале.

Прво, господин Лајчак, је формално уверио премијера Косова, Аљбина Куртија, да ћете детаље о Асоцијацији/Заједници „саставити ву и договорити са вама. Нећете написати нешто са чиме се не слажете“. [27. januar 2023, https://vvv.euractiv.com/section/politics/nevs/eu-envoi-lajcak-internationals-vont-repeat-balkan-mistakes-in-kosovo/.] Слично томе, САД су нагласиле да би био „посао Косова да понуди своју визију овој заједници“ [Специјални саветник Дерек Шоле и специјални изасланик Габријел Ескобар, 30. јануара 2023, https://vvv.koha.net/veshtrime/363524 /the-time- za-uspostavljanje-asm-je-sada/

Косово може да инсистира на овим обавезама, у случају да се неко сети да каже да би се мртви механизам за израду статута из 2015. године могао некако магијом оживети. С друге стране, биће важно обезбедити пуне и садржајне консултације са припадницима српске етничке заједнице и њиховим представницима у том процесу. Јасно је да статут којим се спроводи члан 7 не може бити наметнут овој заједници. Мора се развијати у процесу консензуса.

Штавише, ЕУ и САД су више пута потврдиле да сада схватају опасност територијалног приступа у управљању етничким односима, потврђујући да су поуке извучене из Босне у том погледу схваћене. „Оштро се противимо стварању нечег сличног етничкој заједници Републике Српске у Босни и Херцеговини“ [Ид.]. Косово може да ради на разумевању тога да члан 7 не значи да ће бити створен посебан територијални ентитет који може сам да управља ван правног и уставног система Косова. У ствари, то је средство за пружање одговарајућих алата за локалну управу припадницима српске заједнице на Косову кроз функционалну сарадњу општина.

Заиста, гаранција је доследно била, и сада је укључена у члан 7, да Асоцијација/Заједница неће „додати још један ниво извршне и законодавне власти Влади Косова“. Ово би заиста требало да буде ствар „ефикаснијег коришћења моћи коју већ имају”. И опет, акценат је на координацији сарадње. То значи да члан 7 нема за циљ да подстакне Косово да прихвати нови ниво власти између општина и Владе Косова. Штавише, за Косово се каже да има нераскидиву обавезу од ЕУ, већ преузету 2015. године, да неће представљати трећи ниво моћи. Ова обавеза, како се наводи, такође каже да неће бити извршне власти за оно што се раније звало Асоцијација/Заједница, сада је то механизам за спровођење члана 7. Овим би требало једноставно затворити ову тачку.

Надаље, и ЕУ и САД су углас говориле када су увериле Косово да ће „Заједница бити структура за општине са српском већином за координацију питања и услуга, као што су образовање, здравство, урбано и рурално планирање, као и економско локални развој“. Сада се то формално огледа у промени члана 7 са „самоуправе“ на једноставно „самоуправљање“. Члан 7 изричито наводи да је мандат механизма сарадње фокусиран на координацију пружања услуга од стране општина. То није тело са ширим политичким мандатом.

Чинило се да су прошле године међународни партнери Косова сугерисали да би Косово требало да промени Устав како би спровело Споразум из 2013. године. Опет, пре него што је текст Основног споразума прихваћен, Косову су у више наврата дата уверавања да ће статут функционисати у оквиру постојећег уставног поретка и у потпуности у складу са захтевима Уставног суда. Још недавно, пре недељу дана, у интервјуу непосредно после посете Приштини, господин Лајчак је још једном експлицитно потврдио да ће се члан 7 у потпуности применити у складу са Уставом Косова и пресудом Уставног суда. [https://vvv.ioutube.com/vatch?v=K-vo2SJO2M8.]

У складу са добијеним гаранцијама, Косово сада може да инсистира да израда статута буде обавеза ове владе, иако ће то бити урађено у процесу дубоких консултација са припадницима српске заједнице.

Као први корак, могло би и требао да понуди своју визију у одређеној мери за анекс имплементације. Ова визија не би требало да се односи на АКС. Могло би се рећи на следећи начин: „Имплементација члана 7 (а) Основног споразума”. И то може учинити користећи формулацију члана 7, а не језик који је коришћен 2013.

Косово ће моћи да говори о врло конкретним гаранцијама које су му дате за то време. У овим оквирима, може лако да развије и предложи механизам за примену члана 7, који је део прилагођавања које Косово чини свом разноликом становништву и није територијални споразум. Ово такође укључује могућност функционалне сарадње између општина у складу са Уставом Косова, а што је већ предвиђено постојећим законодавством.

Пружање ове могућности са фокусом на српску етничку заједницу није дискриминација. Једино српска заједница чини локалну већину у више општина. Ако Косово нуди Уставом загарантовану могућност да ове општине буду укључене у функционалну сарадњу, то је обавеза дефинисана Уставом. Штавише, пошто је Уставни суд већ дао своје драгоцено мишљење, Косово може да предводи напоре за израду статута који омогућава суштинско самоуправљање у потпуности у оквиру Устава Косова.

Генерално, дакле, Косово сада има шансу, можда на кратко или чак на неколико дана или недеља, да добије гаранције које су му дали партнери и да их, да тако кажем, задржи као кеца у рукаву, тако да изађе са сопственом визијом за спровођење члана 7. и то на овим основама. Ово би требало да укључује праву и поуздану визију функционалне сарадње између општина, како је то већ предвиђено законом.

Историја нас учи да је за Косову много боље уколико би проактивно приступило својим обавезама. Приступ супротан од овог, који није нудио конструктивние алтернативе у прошлости је имао негативне резултате. Ово ће подстаћи друге да обликују исход преговора — исходе које ће на крају покушати да наметну Косову. Ако се то догоди, Косово више неће моћи да тражи бенефиције које би биле доступне уколико би пристало на пун пакет споразума, обликован кроз сопствене доприносе.

*Марк Велер је професор међународног права и међународних уставних студија на Универзитету у Кембриџу. Аутор је књиге „Спорно држављанство: борба Косова за независност“ (Oxford Universitiy Press i Koha Publications). Председник Ибрахим Ругова позвао га је као саветника Косова у преговорима у Рамбујеу, као и у Ахтисаријевом процесу, који је довео до проглашења независности Косова. Мишљења која су овде изражена су искључиво лична и не могу се приписати ниједној влади или институцији.

Извор:
КОССЕВ